JUE-利用夜间灯光识别官员晋升中的GDP造假

这篇论文研究了中国市长的晋升激励如何影响地方GDP数据操纵。研究采用断点回归设计（RDD），利用57岁晋升概率急剧下降这一特点，比较官方GDP数据与不易被操纵的经济指标（如夜间灯光）。

结果显示，在2013年前，市长的晋升激励使统计GDP增长率提高3.4个百分点，但对不易操纵的指标没有显著影响。这种差距（约3个百分点）被归因于GDP数据操纵。2013年后，当GDP在晋升评估中的重要性下降时，这种模式消失。

标题: Mayors’ promotion incentives and subnational-level GDP manipulation

期刊: Journal of Urban Economics

• Jiangnan Zeng：Assistant Professor, the Department of Economics and Finance, University of Guelph.
• Qiyao Zhou：Assistant Professor, the Department of Economics, Spears School of Business at Oklahoma State University. 两位作者在投稿时都是博士生，预计2024年入职上述学校。

发布时间： 25 June 2024

引言

• 在理解区域经济增长的空间分布驱动因素时，地方官员的作用尤为重要。在不同的政治体制下，地方官员的激励机制有所不同。在民主国家，官员通过选举承担责任，而在威权体制下，他们则通过上级的绩效评估来获得激励（选举 vs 提拔）。本论文探讨了中国地方官员的晋升激励对区域发展产生的非预期影响。
• 1978年中国经济改革显著提高了国家的经济增长率，从每年约4%的增长率提高到超过9%的年均增长率。许多研究将这一增长归因于以绩效为基础的干部评估体系，该体系使得区域GDP增长成为地方官员晋升决策的核心。地方官员的晋升激励直接导致了更为有效的地方经济管理。现有的实证分析主要基于地方GDP绩效的官方报告。
• 研究问题：官员在以GDP增长为目标的晋升考试中，作弊了吗？如有，GDP注水程度有多少？

中国官员晋升的制度背景

基于绩效的干部评估体系

在中国，地方官员的政治调动通常由上级政府决定。例如，市长级别的官员由省级组织部门管理。改革开放以来，省和城市在经济管理中扮演了重要角色，他们在资源分配方面拥有比以前更多的权力。省级和地级领导在某种程度上类似于多部门公司中的中层管理人员，每个人都对其部门的绩效负责。

通过将更多的权力下放给地方领导人，中央和省级政府旨在通过奖励和惩罚来激励地方官员促进当地经济发展。政府报告和省级年鉴详细列出了省级绩效的相对排名，从GDP增长和钢铁生产到修建道路的里程数等。

• 1993年，中共中央组织部建立了一项全国性的公务员评估政策，规定了各级干部的工作绩效评级。评估标准包括政治品德、能力、勤奋和实际工作成绩。在这些标准中，工作成绩占比超过60%，通常通过地方GDP增长率来衡量。
• 这些原则在2002年中共中央发布的干部选拔正式指导方针中得到了重申。
• 2014年版本的指导方针中，GDP的重要性有所减弱，而环境保护、政治忠诚和政府债务则被赋予了更高的权重。

在本文的主要分析中，使用了2003年至2013年的数据，当时GDP统计数据是晋升的主要指标。

这里原文说的是1993年建立了一项全国性的公务员评估政策，应该是《国家公务员暂行条例》。

一般认为，干部选拔任用现代化的标志性政策是1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。2002年7月，这一条例更新为《党政领导干部选拔任用工作条例》，并在2014年1月再次更新。遗憾的是，在上述提到的4份不同版本《条例》的“选拔任用条件”中，我都没有找到明确的对于地方经济增长绩效的要求。

关于官员晋升锦标赛的争论，仍在持续。

这里附上2002年版《条例》第二章：

第二章 选拔任用条件

第六条 党政领导干部应当具备下列基本条件：

（一）具有履行职责所需要的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的水平，认真实践“三个代表”重要思想，努力用马克思主义的立场、观点、方法分析和解决实际问题，坚持讲学习、讲政治、讲正气，经得起各种风浪的考验。

（二）具有共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念，坚决执行党的基本路线和各项方针、政策，立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业，做出实绩。

（三）坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，认真调查研究，能够把党的方针、政策同本地区、本部门的实际相结合，卓有成效地开展工作，讲实话，办实事，求实效，反对形式主义。

（四）有强烈的革命事业心和政治责任感，有实践经验，有胜任领导工作的组织能力、文化水平和专业知识。 （五）正确行使人民赋予的权力，依法办事，清正廉洁，勤政为民，以身作则，艰苦朴素，密切联系群众，坚持党的群众路线，自觉接受党和群众的批评和监督，做到自重、自省、自警、自励，反对官僚主义，反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风。

（六）坚持和维护党的民主集中制，有民主作风，有全局观念，善于集中正确意见，善于团结同志，包括团结同自己有不同意见的同志一道工作。

省部级党政领导干部，还应当努力达到中央对高级干部提出的各项要求。

第七条 提拔担任党政领导职务的，应当具备下列资格：

（一）提任县（处）级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历。

（二）提任县（处）级以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。

（三）提任县（处）级以上领导职务，由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。

（四）一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地（厅）、司（局）级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度。

（五）应当经过党校、行政院校或者组织（人事）部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内完成培训。

（六）身体健康。

（七）提任党的领导职务的，应当符合《中国共产党章程》规定的党龄要求。

特别优秀的年轻干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔。破格提拔程序另行规定。

第八条 党政领导干部应当逐级提拔。越级提拔的，应当报经上级组织（人事）部门同意。

第九条 党政领导干部可以从党政机关选拔任用，也可以从党政机关以外选拔任用。 党政领导班子成员一般应当从后备干部中选拔。

官员晋升

中国有五个行政级别。从上到下依次是中央政府、省级行政区、地级市、县和区、乡镇。每个地级市都有两个最高领导人，即市长和党委书记。按法律规定，市长是地方政府（地级市）的执行官员。在实践中，党委书记主要负责组织和其他政治职责，而市长则负责日常政府运营，其中经济增长是最高优先级。本文主要关注市长的晋升。

市长的晋升决策通常由省级官员作出。最常见的晋升是成为同级别城市的党委书记。此外，一些市长直接晋升为副省级职位。在本文中，晋升被定义为市长被提升到更高职位或在同一职位但转到更重要的位置。更高职位指的是副省级职位 。

中国官员晋升中的年龄限制

自20世纪80年代以来，中共强调提拔和晋升年轻干部，同时限制老龄官员的晋升。根据《条例》和一些研究、报道，58岁及以上的市长没有晋升资格（即所谓的“七上八下”）。实证数据显示，市长在58岁时的晋升概率明显下降（下图⬇️），这表明他们的晋升激励大幅降低。

中国地方GDP统计的测量与操纵的轶事证据

中国的国家GDP和地方GDP是独立计算的。国家统计局负责计算全国GDP，而地方统计局负责各自地区的GDP统计。因此，地方GDP的总和不一定等于国家GDP。

地方统计局的局长通常是“市管干部”，其晋升由市级官员决定，包括市长、党委书记和市组织部门的负责人。这种层级结构使得市长有能力操纵地方GDP统计数据。GDP操纵是有成本的，需要多个部门的协同合作，如统计局、分管副市长和县级官员。一些地方官员因数据操纵被处罚。

• 2017年，辽宁省省长承认在2011年至2014年间夸大了至少20%的财政收入和GDP数据 。
• 著名官方媒体“新华网”的一篇文章援引地方官员的话说，“地方官员揭示了一条潜规则：他们可以实现上级设定的目标，任何设定的目标都一定会实现”。
• 天津、威海、包头、鄂尔多斯、通辽、铁岭、银川等地的官方统计数据被发现存在操纵行为。

中国官方数据的准确性在学术著作中也受到广泛质疑：

• Rawski（2001）指出，与1997年至2001年官方统计数据报告的7.1%的增长率相反，中国经济可能每年仅增长约2%。
• Nakamura等（2016）使用恩格尔曲线推导出通胀和经济增长的替代估计，表明中国的官方统计数据提供了一个更平滑的实际情况描述。

操纵不仅限于GDP统计数据：

• Kung和Chen (2011) 以及Meng等 (2015) 强调，受职业晋升激励驱使的官员夸大了粮食产量数据，这被认为导致了大跃进时期（1958-1961年）的大量死亡。
• Karplus等（2018）通过比较卫星数据与官方报告的数据指出，中国的二氧化硫数据被篡改，尤其是在排放标准严格的地区。
• Serrato等（2019）发现，1990年代与“独生子女政策”绩效相关的虚报现象普遍存在，这与中国市长的晋升前景有关。

⬆️上图显示，2008年经济危机期间，夜间灯光衰退幅度较大，而城市和区县的GDP统计数据则下降较小或有所上升。

识别策略

断点回归RDD

假设官方GDP统计 ( \(GDP_s\) ) 由两部分组成：实际经济增长 ( \(GDP_r\) ) 和GDP操纵 (\(GDP_m\)) ，此时可以估计市长晋升激励对GDP操纵的影响（即 \(\frac{\partial GDP_m}{\partial PI}\) ），步骤如下：

• 步骤1：估计市长晋升激励对统计GDP增长率的影响（即 \(\frac{\partial GDP_s}{\partial PI}\) ）。

• 步骤2：估计市长晋升激励对统计夜间灯光增长率的影响（即 \(\frac{\partial light_g}{\partial PI}\) ）。在此步骤中，夜间灯光作为实际经济增长的代理。

• 步骤3：估计一个使夜间灯光与GDP统计数据可比的归一化常数 \(\gamma\) 。

• 最后，结合 \(\frac{\partial GDP_s}{\partial PI}\) 、 \(\frac{\partial light_g}{\partial PI}\) 和 \(\gamma\) 来计算市长晋升激励对GDP操纵的影响。

使用断点回归（RDD）来识别市长晋升激励对统计GDP增长率、夜间灯光和其他不可操纵的经济增长指标的影响。年龄为晋升不可行性的重要节点，57岁或以下的市长仍有晋升机会，而58岁或以上的市长则没有。这一节点为本研究提供了天然的分界点。

使用以下局部线性回归模型进行估计：

\[ GDP_{s,it} = \alpha + \beta_{gdp} PI_{it} + \tau age_{it} + \rho (PI_{it} \times age_{it}) + \delta X_{it} + v_t + \mu_i + \epsilon_{it} \]

\[ growth_{nm,it} = \alpha' + \beta_{nm} PI_{it} + \tau' age_{it} + \rho' (PI_{it} \times age_{it}) + \delta' X_{it} + v_t' + \mu_i' + \epsilon_{it}' \]

其中：

• \(i\) 代表地级市，\(t\) 代表年份。
• \(PI_{it}\) 是一个虚拟变量，表示市长的晋升激励，如果市长年龄在57岁或以下，则取值为1，否则为0。
• \(age_{it}\) 是市长的标准化年龄。
• \(X_{it}\) 是一组控制变量，包括市长的教育背景、性别和任职时间。
• \(GDP_{s,it}\) 和 \(growth_{nm,it}\) 分别表示统计GDP增长率和不可操纵的经济增长指标。
• \(v_t\) 和 \(\mu_i\) 分别为年份固定效应和城市固定效应。

如果市长的晋升激励导致GDP操纵而非实际经济增长，预期 \(\beta_{gdp}\) 应为正且显著，而不可操纵的经济增长指标的系数 \(\beta_{nm}\) 应接近零。

利用以下公式估算归一化常数 \(\gamma\)：

\[ \ln gdp_{s,it} = \alpha{\prime}{\prime} + \gamma \ln light_{it} + \epsilon_{it}{\prime}{\prime} \] 通过以下公式计算GDP操纵的程度：

\[ manipulation = \hat{\beta}_{gdp} - \hat{\beta}_{light} \cdot \hat{\gamma} \]

数据来源

• 市长数据：市长数据是手动收集的，包括2003年至2013年间255个城市的870位市长的信息。数据集中包含市长的人口特征，如年龄、性别、教育水平等。观察单位是城市-年份-市长层级的数据 。
• GDP数据和官方统计数据：GDP数据和其他官方统计数据（如农业、制造业和服务业的比例）从统计年鉴中获得。为了确保数据的可比性，GDP统计数据使用省级价格平减指数调整到2000年的价格水平 。
• 夜间灯光数据：夜间灯光数据由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）的国家地球物理数据中心（NGDC）处理和发布。夜间灯光数据被广泛认为是经济增长的可靠代理，因为它对人为操纵免疫，与实际经济增长高度相关，且对经济冲击敏感。原始数据的分辨率约为1公里，将其聚合到城市层面。夜间灯光数据符合“不可操纵”的两个标准：市长既没有手段也没有动机去操纵它 。
• 电力消费数据：电力消费数据来自城市统计年鉴。
• 制造业企业就业和总要素生产率（TFP）数据：这些数据来自中国工业企业数据库，该数据库包含年销售额超过500万元人民币（约70万美元）的所有制造业企业。通过这些数据，能够估算制造业企业的就业和TFP，并在城市-年份层级进行聚合 。

结果

市长晋升激励、官方GDP统计和夜间灯光

• GDP统计：表1的Panel A显示，市长的晋升激励使城市的官方GDP增长率增加了约3个百分点。这一结果在不同的回归中都具有稳健性 。

• 夜间灯光增长率：表1的Panel B显示，市长晋升激励对夜间灯光增长率的影响不显著，且远小于对官方GDP增长率的影响。这表明GDP统计数据存在操纵行为 。

• 估算GDP操纵的程度：利用前文提到的计算方法，发现高晋升激励的市长倾向于将统计GDP增长率操纵约3个百分点，这一效应在统计上显著。

• 2013年后的变化：随着2013年后环境保护和政治忠诚度在官员晋升中的重要性增加，GDP统计在市长晋升中的作用减弱。作为安慰剂测试，使用2014年至2018年的数据重新估算RD方程。结果表明，市长晋升激励在2013年后不再显著影响官方GDP增长率和夜间灯光增长率。

异质性分析

• 市长层面的操纵成本异质性：Khanna等人（2015）发现，CEO与公司内其他官员的关系与公司欺诈有关。本研究使用一个类似的指标，即官员在同一城市担任副市长职位超过两年的经历。具有这种经历的市长由于与地方统计局局长、其他副市长和县级官员建立了联系，可能具有较低的GDP操纵成本。这些联系是至关重要的，因为有效的GDP操纵需要这些关键官员的合作。结果显示，对于操纵成本较低的市长（即具有两年以上本地经验的市长），市长晋升激励对城市统计GDP增长率的影响几乎翻倍。
• 行业异质性：使用农业、制造业和服务业的统计GDP增长率作为因变量，重新估计基准回归。结果显示，市长晋升激励对农业部门的统计GDP增长率影响微乎其微，而对制造业和服务业的统计GDP增长率具有显著影响。不同行业的GDP操纵差异可能有两个解释：
  • 首先，农业部门的操纵成本较高，因为农业部依赖遥感技术来估计和监测作物产量。
  • 其次，农业部门对中国GDP的贡献约为15%；因此，操纵农业数据的收益可能不如操纵制造业和服务业数据的收益高。

稳健性检验

• 政府支出检验：一个担忧是，有职业抱负的市长可能会投资基础设施项目以快速提升GDP统计，而这些活动可能不会立即反映在夜间灯光增长中。为排除这种可能性，直接检查了晋升压力对政府支出的影响。结果显示，在年龄截点处晋升压力对政府支出增长没有显著影响。
• 其他不可操纵指标：使用电力消耗、制造业企业就业和制造业企业全要素生产率（TFP）作为替代，发现市长晋升激励对这些指标的影响有限。
• 夜间灯光数据的滞后性：夜间灯光可能是实际经济增长的滞后指标。为解决这个问题，在同样的RD框架下，使用夜间灯光的提前项（lead term of the nighttime light）作为因变量。结果显示，市长晋升激励对夜间灯光提前项的影响很小。
• 夜间灯光反映经济状况的有效性：为缓解夜间灯光增长比GDP增长更不可逆的担忧，采用了两个经济冲击：双控区政策（TCZ）和2008年全球金融危机，以检验城市级别夜间灯光和统计GDP对经济冲击的反应。结果表明，夜间灯光对经济冲击敏感。具体而言，1.5个百分点的GDP冲击可以容易地反映在夜间灯光中。

结论

• 市长晋升激励使得统计GDP增长率提高了约3.4个百分点。这些激励对夜间灯光增长率、电力消耗等不可操纵的经济增长指标的影响微乎其微，证实了统计GDP中的操纵现象。
• 2013年后，随着GDP统计在市长晋升中的作用减弱，市长晋升激励对官方GDP增长率和夜间灯光增长率的影响不再显著。
• 对操纵成本较低的市长，晋升激励对GDP操纵的影响更大。在农业部门，由于操纵成本较高，GDP操纵程度较低；而在制造业和服务业，操纵程度较高。

号外

• 许多关于官员晋升激励的研究显示，在决策中起作用的是一把手市委书记，而不是市长；
• 推荐阅读：政治体制与虚报浮夸，原文是 JPE 2022年发表的How Much Should We Trust the Dictator’s GDP Growth Estimates?

原文信息

Zeng, Jiangnan, and Qiyao Zhou. "Mayors’ promotion incentives and subnational-level GDP manipulation." Journal of Urban Economics 143 (2024): 103679. https://doi.org/10.1016/j.jue.2024.103679